Какими должны быть практики гибкого управления городами

//Статьи: Инфраструктура


В Санкт-Петербурге 9 сентября состоялась очередная урбанистическая конференция из серии «Города и территории завтра: инструментарий позитивных перемен». На пленарных заседаниях и круглых столах эксперты и участники дискуссий обсуждали темы, которые объединяют все города, — развитие общественных пространств, стратегическое планирование, модернизация социальной инфраструктуры. 

Программный директор Московского урбанистического форума 2015 г., декан Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ Алексей Новиков выступил с докладом об альтернативных механизмах управления современным городом. Urban report узнал, какой может быть эффективная организация муниципальных образований и как городам экономить в условиях кризиса. 



— На пленарном заседании обсуждалась будущая стратегия пространственного развития Санкт-Петербурга. А насколько, на ваш взгляд, вообще эффективны долгосрочные стратегии развития городов? 

— Слово «эффективная» здесь не совсем подходит. Стратегия должна быть адекватной. Все привыкли считать, что город — это исключительно пространственное образование, но это еще и образование, которое развивается во времени. И для того чтобы правильно взаимодействовать с городом, его необходимо видеть в перспективе на 30–50 лет. В классическом Генплане город представлялся как четко организованная система. И этот подход работал в 50–70-х гг. XX в., когда город обслуживал трудовую маятниковую миграцию и фактически был машиной для перевозки людей из дома на работу и с работы домой. Современный город устроен по-другому и требует перехода от директивного управления к так называемому сопровождающему планированию. Это не значит, что мы начинаем планировать только тогда, когда возникает проблема, мы должны всегда иметь видение, но при этом мы корректируем наши действия в зависимости от происходящих изменений. По разного рода исследованиям, сейчас примерно треть жителей крупных городов Европы — это состоятельные люди, у которых есть много свободного времени. Это совершенно новый тип горожанина, который предъявляет особый спрос на городское пространство и в то же время особым образом на него влияет. Предсказать, как такие люди будут перемещаться и чему будут отдавать предпочтения, довольно сложно. Их график смещен в сторону ночи, их перемещения по городу не отличаются регулярностью, им не нужны офисы, но, возможно, нужны специально оборудованные общественные пространства. Число таких людей среди жителей города растет. Появление подобной прослойки горожан — огромный вызов для местных властей и планировщиков: они должны привести консервативную инфраструктуру в соответствие с новыми потребностями, при этом все так же отвечать нуждам тех категорий граждан, которые еще живут в рамках прежней системы. Есть много разных процессов, которые так или иначе требуют гибкого или сопровождающего планирования. Мы должны быть способны поменять направление достаточно быстро, понимая, что возникает новая тенденция. 

— В чем принципиальное отличие стратегии сопровождающего планирования от классического Генплана? 

— У знаменитого социолога Зигмунта Баумана есть выражение, которое примерно звучит так: нам не нужно планирование, нам нужна система готовности. Сопровождающее планирование — это создание управленческой системы готовности к изменениям городских трендов. Это вовсе не капитуляция перед возможностью прогнозирования и уж тем более не приглашение к постоянному изменению правил и ручному управлению, как раз совсем наоборот. При таком подходе мы по-другому смотрим на события, происходящие в городе. Для нас событие — это не просто автомобильная пробка или какое-либо крупное городское мероприятие (футбольный матч, концерт, демонстрация), а это смена средне- и долгосрочного тренда. В условиях свободного и «незаорганизованного» поведения горожан в городском пространстве отслеживание трендов и точек, в которых тренды меняются, — одна из немногих возможностей понимать, что происходит. Это только в плановой экономике можно было себе позволить заниматься «социальной инженерией» размещения производительных сил, в результате чего более 20 млн чел. в России проживают в местах, не пригодных для жизни. В систему сопровождающего планирования, бесспорно, встроен Генплан, но отношение со временем в данном случае — это не просто видение перспективы на 30–50 лет, но еще и возможность поменять направление в каких-то серьезных и ключевых точках, предугадать точки перелома. 

— Мы делали запрос в Минрегионразвития, и, по их данным, в нашей стране в 92% городских округов утверждены Генпланы (из 539 городских округов только в 497). Некоторые города, принимаясь за стратегическое планирование, задумываются о создании мастер-плана. Может ли он стать альтернативой Генплану и вообще есть ли между ними разница? 

— Генплан и маcтер-план по большому счету одно и то же. Генплан — это нормативный документ, который составляется по определенным принципам и требуется местным законодательством, Градостроительным кодексом РФ. А мастер-план законодательством не предусмотрен, просто название другое, но по сути должен содержать тот же контент. И поэтому случается так, что те городские власти, которые хотят управлять городом «вручную», стараются занизить роль Генплана, правил землепользования и застройки, не хотят обращать внимание на регламентирующие документы, уповая на более гибкую, с их точки зрения, модель мастер-плана. Словосочетание другое, и в законодательстве о нем ничего не сказано. Лукавство, и зачастую ничего больше. Есть разница только между хорошо сделанным Генпланом (или мастер-планом), представляющим собой совокупность стратегий и видение будущего, и нормативным документом — Генпланом, который не дает такого видения, а является просто бюрократической необходимостью. 

— А учитывает ли стратегическое планирование такой путь развития, который сейчас называют «умным городом»? Можете ли вы дать точное определение этому понятию, поскольку складывается ощущение, что ясности в этом вопросе пока нет: кто-то говорит о технологиях, кто-то подразумевает системы безопасности и т. д. 

— «Умный город» не имеет отношения к генплану, к мастер-плану и ни к какому нормативному стратегическому видению. Это некая метафора, если хотите, которая определяет современные тенденции, — но не в городском планировании, а в городском сообществе. Одна из трактовок, такой, как мне кажется, старой школы, — это представление о городе, напичканном всякими технологиями. Такое представление очень характерно для крупных компаний (IBM, Siemens, Cisco и др.), производящих технологии. Для них «умный город» — это своего рода маркетинговый инструмент, позволяющий сбывать произведенные технологии. Не всегда, но, к сожалению, очень часто капиталоемкие технологии консервируют развитие города, что оказывается полной противоположностью концепции «умного города»: оказывается, что, вопреки ожиданиям, сложные технологические инженерные системы могут тормозить динамику городской самоорганизации. 

«Умный город» в моем понимании — это прежде всего самоорганизующееся сообщество горожан. Понятие имеет отношение к WEconomy, практикам совместного потребления. Такие компании, как Airbnb, Uber, «Яндекс.Пробки», — это реакция общества на возникающие проблемы. Общество их самостоятельно решает с помощью различных технологических сервисов. Такие компании производят софт и передают его обществу. Например, в случае «Убера» практически любой человек, когда у него есть свободные два часа, может заняться развозом людей. Это способ поддержать занятость в кризисное время и решить вопросы затрудненного дорожного движения. Такие компании экономят для транспортных департаментов городов десятки миллионов долларов. Попытка втиснуть такие компании в традиционные фискальные институты — достаточно странная история, потому что экономия, которую они предлагают общественному сектору, очень и очень высокая. Власти же мыслят традиционным способом, им кажется, что такие компании зарабатывают очень много денег и их надо облагать серьезным налогом. Да, конечно, бизнес надо облагать налогом, но утверждение, что «Убер» — такой же бизнес, как и добыча нефти, мне кажется сомнительным. Масштаб экономии, которую общество получает при помощи «Убера», говорит о том, что эта компания скорее похожа на благотворительный фонд, нежели нефтяной бизнес. «Умный город» — это самоорганизация бизнеса и людей с помощью технологий. 

— Энергоэффективность, МФЦ, системы ГЛОНАСС в городской инфраструктуре не входят в это понятие? 

— Если энергоэффективность связана с самоорганизацией людей, то это «умный город». Например, новые технологии дают возможность заниматься экономией электроэнергии, перепродавая квоты на использование мощностей, когда мы уезжаем в отпуск, например. Мы задействуем механизм обмена внутри общества, при этом инфраструктура поддерживает нашу самоорганизацию. Но в принципе, перечисленные системы — это не радикальная смена трендов, а скорее продолжение технологической революции. А вот «умный город» — это радикальная смена тренда, когда люди начинают самоорганизовываться в пространстве с помощью технологических решений. Это явление характерно в первую очередь для мегаполисов, в регионах нет таких серьезных проблем, связанных с концентрацией людей и ресурсов. Электронные системы взаимодействия с правительством, МФЦ, порталы «Наш дом» и «Наш город» — это электронная инфраструктура, которая сама по себе не является признаком «умного города». «Умный город» — это когда само население начинает активно «коммуницировать». Когда вы общаетесь с помощью мобильных приложений, минуя муниципалитет, минуя государство, — вы сами становитесь самоорганизованной системой. Все остальное — стандартный ход технологического прогресса. 

— В манифесте нынешней серии урбанистических конференций сказаны очень важные слова о том, что экономически сложные времена всегда сопровождаются поиском новых парадигм. Какой, на ваш взгляд, может быть сейчас антикризисная стратегия муниципалитетов по развитию городов?

— Межмуниципальная кооперация. По этому поводу есть огромный скепсис, что в России она никогда не состоится. Но, во-первых, она уже идет и есть положительные примеры, во-вторых, она везде проходит очень тяжело, поскольку это политический процесс, и, в-третьих, она дает совершенно очевидный эффект — эффект экономии на масштабе. Фактически, у одного муниципалитета появляется возможность использовать инфраструктуру другого. Это касается, например, строительных и транспортных департаментов, если они развиты в одном городе, а в другом — нет, дублирования расходов — благодаря межмуниципальной кооперации можно сэкономить не один бюджет. Это возможность владеть совместным оборудованием, например по уборке мусора, возможность совместно закупать это оборудование, создавать планировочные комиссии, конвенции — налоговые, льготные, тарифные. Возможность создавать договорное объединение территорий, способное выпускать муниципальный долг. Это еще один инструмент гибкости, о котором сейчас совершенно забыли. Все это вообще нужно делать не только в кризис, но в кризис — особенно. Можно как раз кризисом воспользоваться и продумать, как эту систему организовать, не снижая при этом статус самого местного самоуправления, сохраняя все единицы в тех ролях, в которых они существуют, и оставляя за ними право выхода из подобных ассоциаций. Путь межмуниципальной кооперации, по всей видимости, является естественным ответом на динамику современного городского сообщества. Он потребует возрождения в России института местного самоуправления и федерализма, и очевидным образом с этого надо начинать. 

Практики гибкого управления будут обсуждаться на Московском урбанистическом форуме 2015 г., программной дирекцией которого выступает Высшая школа урбанистики. Мероприятие пройдет в ЦВЗ «Манеж» 16–17 октября. В рамках форума, который в этом году мы постарались сделать более дискуссионным, будут затронуты наиболее актуальные темы развития столицы, состоится обсуждение практических решений и проектов, которые реализуются сегодня в Москве, в том числе с позиций гибкого управления.

— Какие есть примеры межмуниципальных коопераций в мире? 

— Примеров межмуниципальной кооперации в мире очень много. В основном они наблюдаются в плотнонаселенных районах в странах с развитым федерализмом и (или) системой местного самоуправления. Управление портами Нью-Йорк — Нью-Джерси (New York — New Jersey Port Authority) — организация, управляющая всей транспортной инфраструктурой большого Нью-Йорка. Корпорация большого Парижа (Societe du Grand Paris) и Ателье Большого Парижа (Atelier du Grand Paris) — организации, согласовывающие интересы различных общин в пределах большого Парижа по вопросам развития транспорта, проблемам в области социально-территориальной справедливости, систем городской инфраструктуры и т. д. Метрополитенская ассоциация Брауншвейга — ассоциация нескольких десятков малых и средних городов, управляющая совместной инфраструктурой по уборке мусора и развитием транспортной сети. 

Примеров много, и все они не идеальны с точки зрения скорости и простоты согласования интересов, однако такой механизм позволяет находить реально работающие компромиссы и превращать их в устойчивые отношения как между местными органами власти, так и между уровнями всей государственной системы (местный, региональный, федеральный). 

— Можете ли вы спрогнозировать глобальные перспективы межмуниципального сотрудничества? 

— Этот процесс уже начался: мир входит в ситуацию низких темпов роста. Вообще темп экономического роста перестает быть самоцелью. Самоцелью становится качество окружающей среды. Сама среда становится экономическим капиталом, а не местом, где существуют какие-то отдельные предприятия, производящие денежный поток. Основным критерием оценки становится экономия, которую можно реализовать, ликвидируя области неэффективности. Умение быстро реагировать на изменение ситуации тоже экономит огромное количество денег. При межмуниципальной кооперации предлагается уйти от жестких административных структур и перейти к свободным ассоциациям муниципалитетов. Это как раз и дает возможность создать денежный поток за счет экономии, а не за счет дополнительного прироста. Мировая экономика меняется, и мегаполисы становятся полноценными участниками мировой экономики. Если сейчас посмотреть на то, каким образом распределено богатство в мире, то примерно 70% приходится на 40 городских мегарегионов. Там проживает 20% населения и производится 70% ВВП, сконцентрировано более 90% патентов и 90% креативного класса. Если валовой продукт в мире составляет 60 трлн долларов, то 70% — это где-то 45 трлн… Три к ряду экономики США! 

Макроэкономическое мышление переходит от стран к городам, это совершенно очевидно. Городская территория становится главной структурной единицей мировой экономики. Инструменты генерального планирования и «умного города» по эффекту, по деньгам, которые они «контролируют», соизмеримы с нынешними соглашениям о международной торговле. Город в этом смысле становится основной структурной единицей, как это было в ганзейские времена, но только на совершенно новом витке.

Читайте также из рубрики "Инфраструктура"

Город умный, но дорогой: Умный город – это тот идеал, к которому, по высказанному экспертами на ПМЭФ мнению, надо стремиться всем странам.

ТОП-5 самых «умных» городов Европы: Приблизительно восемь из десяти европейцев живут в городах, расходующих 70 % энергии, и транспортные заторы, которые в них создаются, обходятся Европе приблизительно в 100 миллиардов евро в год. Поэтому метрополии постоянно ищут способы стать более эффект

Мыслящие пространства: почему о концепции «умного города» должен знать каждый: Что в действительности делает город «умным»? Какие технологии для этого используются уже сегодня?

Сначала «умные» города - теперь «умные» острова: Основная задача заключается в финансировании инициатив, объединяющих стратегии «умных» островов по совершенствованию коммунальных услуг и уменьшению негативного влияния изолированности через использование информационно-коммуникационных технологий

Smart City — концепция «идеального города»: Smart City - это система, при которой существующие ресурсы городских служб используются наилучшим образом и обеспечивая максимальную безопасность городской жизни.

В московском Экспоцентре построили прототип «умного города»: 28-30 октября в Экспоцентре на Красной Пресне состоялась демонстрация первой в России модели «умного города», оснащенного по последнему слову техники.